城市经营之大岳观(十)新区基础设施建设也需市场化——浙江省慈溪经济开发区建设经验
□吴礼顺、邹顺华 目前国内基础设施投资的一个重点领域是各种经济和技术开发区（统称“新区” ）内配套 基础设施的建设，其建设模式大体可分为政府主导模式和市场化模式两种。 新区基础设施建设的模式比较 政府主导模式与国内传统的基础设施建设模式类似，即新区的基础设施，由新区管委会控 制的经济开发总公司统一建设，管理，建设资金的来源主要为政府财政资金和以土地开发收益 抵押获取的银行贷款。经济开发总公司往往与新区管委会是“一套人马，两块牌子” 。 市场化模式是指在新区建设中，主要依靠社会投资来建设和运营基础设施，而政府职能则 主要体现在制定新区整体规划、项目运作及社会投资人的选择和后续监管上。常见的运作方式 有 BOT、PPP 和“BT（或工程总承包）加委托管理”等。 目前政府主导模式仍是新区建设的主导模式其突出特点是：在资金有保障的情况下，基础 设施的建设能迅速见效，百分之百地体现既定的新区发展政策。其缺点也同样明显，政府或计 划经济的色彩过于浓重，原体制的所有弊病完全继承，与目前建立市场经济模式的大方向不吻 合。 市场化模式的突出优势有： 1．解决政府建设资源不足。资源不仅仅是钱，还有技术、管理、人才、机制资源等。对 此，慈溪经济开发区管委会副主任励立军先生感受颇深。与其他新区相比，慈溪经济开发区在 资金上相对宽裕，但随着杭州湾跨海大桥建设的提速，技术、管理和人才的短缺成为困扰基础 设施建设的大问题。为此，在抓住新区规划这个龙头的前提下，通过引入社会力量参与基础设 施的建设成为必然选择。因此，励先生笑称，搞市场化运作是“逼”出来的，但效果也是明显 的，管委会通过引入中国蓝星（集团）总公司以 BOT 方式建设新区水厂，引入高校企业—复 旦水务工程技术有限公司以 BOT 形式建设新区污水处理厂，通过与宁波钟茂集团进行股权合 作形式建设热电厂，用最少的钱和时间做了几件大事，同时避免了建立一个庞大的非专业化的 建设机构。 2．借用社会投资人的决策机制，避免政府决策的盲目性。通过市场化运作，与社会投资
人建立一种风险和利益共担的机制。这样，社会投资人在追求自身利益的同时，也一定程度地 帮助政府少犯建设决策上的错误。这一微妙的决策平衡机制在目前国内新区建设普遍存“地方 政府业绩冲动”的大背景下弥显珍贵和必要。 市场化模式的问题也比较突出：一是如果新区的基本面（主要指发展前景、当地社会济发 展水平、政府财政实力等差，则市场化运作无社会投资人捧场；二是项目的运作周期长，成本 高。但第二个缺点可以随着政府运作经验的积累而克服。 经过上述比较，可以看出，两种建设模式各有优劣，应根据实际情况选择使用，而不应完 全排斥：在条件许可的条件下，优先采用市场化模式，避免走“弯路” 。 慈溪经济开发区市场化建设 与一般的基础设施项目相比，新区基础设施的建设有以下具体问题： 具体项目运作模式问题。在具体项目运作中没有通用的模式，还是应该采取具体问题具体 分析的原则。慈溪经济开发区在水务和热电项目中就分别采用了 BOT 和股份合作两种不同的 模式，这主要是由于项目基本面的差异决定的。同样，对于非经营性项目，例如开发区绿化就 可能需要新的模式创新，例如建设加委托运营总承包的模式。 政府职能重新定位。在市场化运作模式下，政府职能应主要集中于规划的制定和执行、具 体项目招商运作和招商后项目管理工作，与此相配合的是政府机构和人员结构的调整。 循序渐进的原则。由于政府意识的转换和经验的积累需要时间，同时，投资人也需要预热 的过程，因此实行市场化也应采取循序渐进的原则。具体而言，应先试点，后推广；选择投资 人的方式上可先采用先谈判后招标方式。这也是慈溪经济开发区走过的道路。在水务项目的运 作上，第一个污水处理厂采取的是竞争性谈判的方式，虽也成功签约，但谈判耗时耗力，而且 协议也存在不如意的地方。 在运作第二个水务项目时， 在专业化咨询公司—大岳公司的协助下， 管委会采用了招标的方式，4 个月内完成整个招标工作。这种更规范化的运作方式既提高了政 府运作项目的效率，也通过竞争机制解决了定价问题。最终的结果是中标价格比可研预测价格 降低了近 0.3 元，幅度达 10%以上，实现了真正的双赢。 对基础设施服务能力的确定。新区的建设主要依靠规划，因此配套基础设施服务能力的确 定具有更大主观性和不确定性。在进行详细可研的基础上，合适的分期建设计划和或取或付的 付款安排（一种政府分担风险的国际惯例）是提高运作成功率的关键因素。社会投资人的积极 参与，同样有利于科学决策，降低建设规模超前的风险。 市场化运作产生的基础设施服务价格和招商优惠政策问题。 市场化运作必然产生市场化的 基础设施服务价格，上述价格不一定完全与新区制定的招商引资优惠政策或策略一致，但借助
“影子”价格的机制，即政府与基础设施产品提供商结算价格与实际执行价格相分离，上述问 题不难克服。 背景资料 浙江省慈溪经济开发区于 1993 年 9 月经浙江省人民政府批准设立，是集工业、科技、商 贸服务和生活居住于一体的功能设施齐全的综合经济开发区。 开发区地处中国经济发展速度最 快的地区之一的慈溪市城区(浒山镇)北部， 经数年的建设， 原批的 5 平方公里已基本建成。 2001 年 11 月经省政府批准，开发区调整到以围垦海涂资源为主的杭州湾新区，并扩大规划范围， 总体规划控制范围为 120 平方公里。目前正在开发建设面积为 25 平方公里的杭州湾新区。 举世瞩目的杭州湾跨海大桥于 2003 年正式开工建设，计划工期为 5 年，杭州湾跨海大桥 的南出口即位于浙江省慈溪经济开发区内。大桥建成后，慈溪将一跃成为长江三角洲南翼环杭 州湾沪、杭、甬三大城市的中心枢纽，溶入了以上海为龙头的长江三角洲经济圈。
浙江省慈溪市经济开发区管理委员会
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